La remunicipalisation de l'eau à Naples : droit à l'eau et théorie juridique des biens communs

La remunicipalisation de l'eau à Naples. Vers, enfin, le droit à l'eau pour les Napolitains ?

Alberto Lucarelli, Deputy Mayor for the commons to the City of Naples and professor of constitutional law at the University of Naples Federico II, Italy
Published: 4 years, 2 months ago (01/07/2013)
Updated: 2 years, 11 months ago (04/14/2014)

Introduction

Le 12 et le 13 juin 2011, 27 millions de citoyens italiens ont voté contre la privatisation de l’eau et ont abrogé la loi n. 166 de 2009 qui avait converti en loi le décret Ronchi.

Le décret Ronchi, approuvé soit disant en application du droit communautaire (sic !!) avait introduit un processus de privatisation forcé à travers le recours à un sujet privé, mixte ou éventuellement mais seulement dans des cas exceptionnels, à une société publique pour la fourniture au consommateur final.

La proposition référendaire fut approuvée par la Cour Constitutionnelle dans l’arrêt du 24 janvier 2011 et la Cour réaffirma en outre que le droit communautaire n’oblige pas les états à privatiser les services hydriques et ce sur la base du principe de neutralité du droit communautaire par rapport à la nature juridique de la propriété (soit publique, soit privée) et sur la base de la liberté de définition des modes de gestion des collectivités locales et donc en application du principe de subsidiarité verticale.

Suite au référendum – et à l’abrogation du décret Ronchi  et dans l’attente d’une nouvelle loi, il est redevenu possible d’appliquer les principes communautaires et donc celui de la liberté de choix du mode de gestion.

Il était donc tout à fait possible de créer une azienda speciale (entreprises spéciales publiques) ou EPIC, puisque la norme qui avait empêché d’utiliser cette institution (art. 113 modifié du Code général des collectivités locales n. 267 de 2000) était abrogée et qu’on avait abrogé aussi la norme qui avait obligé en 2003 à transformer les aziende speciali en sociétés anonymes.

Le principe fixé par la Cour a été en outre que les normes qui ont été abrogées par le décret Ronchi ne peuvent plus être ressuscitées : c'est-à-dire que ne se applique pas dans leur cas le principe de reviviscence.

L’exécutif de la mairie de Naples s’étant symboliquement installée le jour même de la victoire du « OUI », j’ai accepté la charge de maire adjoint à l’eau publique et aux biens communs sur la base d’un accord qui prévoyait la transformation immédiate de la société anonyme qui gère l’eau à Naples en Entreprise spéciale (EPIC).

J’avais d’ailleurs participé à la rédaction des textes du référendum et préparé le mémoire pour la discussion sur l’admissibilité de la proposition devant la Cour constitutionnelle.

Sur la base de cet accord, 3 jours plus tard, j’ai préparé un schéma de délibération sur la ligne politique, dans lequel j’ai indiqué la volonté de l’exécutif de Naples d’appliquer la décision des 27 millions de citoyens exprimée dans le référendum et donc de transformer la société anonyme en EPIC.

Ce schéma a été approuvé par l’exécutif le 16 juin avec la délibération n. 740. Dans cette délibération j’avais indiqué la volonté de la mairie mais aussi la méthode : consultation des experts mais aussi des représentants du forum des mouvements de l’eau, forum national qui a organisé le référendum et qui depuis longtemps conduit dans les territoires les batailles contre la privatisation de l’eau.

Après trois mois d’un travail intense (15 juin-15 septembre 2011) pendant lesquels des experts des différents secteurs (économique, juridique, entrepreneurial) ainsi que des représentants de la société civile et des associations de protection de l’environnement ont été consultés et sur la base de la première délibération de l’Exécutif du 15 septembre 2011 à travers un parcours hautement participatif, le Conseil municipal de Naples a approuvé le 26 Octobre 2011, à la majorité qualifiée, la transformation de la société par actions (Société Anonyme) ARIN qui gérait le service de la distribution de l’eau à Naples en EPIC sous le nom de ABC NAPOLI (ABC pour Acqua Bene Comune c’est à dire en français Eau Bien Commun)

Il faut également remarquer qu’au mois de juillet le Conseil Municipal, sur ma proposition, avait déjà modifié le Statut municipal par l’introduction de la notion juridique de bien commun, comme prévu par la Commission Rodotà.

La gestion de l'eau en face à la théorie juridique des biens communs

Rappelons que la Commission Rodotà avait été chargée par le gouvernement Prodi (2006-2008) de modifier le code de la propriété publique et surtout d’harmoniser le Code de 1942 (code civil) avec la Constitution de 1948.

Dans cette Commission, à côté de la proposition de modification du code civil et de l’actualisation du code de la propriété publique, on a introduit la catégorie juridique de bien commun à coté de celle de propriété publique.

Les Biens communs sont définis comme suit : Biens d’appartenance collective placés en dehors du marché, du profit et de la concurrence. Il s’agit des biens qui doivent être gérés par un sujet public, mais avec la participation (dans la gouvernance) des citoyens, au niveau de la gestion comme au niveau des propositions et du contrôle.

L'introduction de la notion juridique de bien commun doit influencer l’organisation et l’application de la démocratie locale aux politiques publiques locales et surtout les politiques qui concernent la gestion des biens communs : eau, énergie, plan de la ville, territoire, air, mais aussi, pourquoi pas, les biens immatériels comme la culture.

Au mois de juillet, l’exécutif de la Mairie de Naples a été la première ville en Europe à approuver une délibération qui s’appuie sur l'art. 11 du Traité de Lisbonne et qui demande la constitution dans l’Union européenne d’un réseau destiné à recueillir les signatures aux fins de présenter à la Commission et au Parlement un projet normatif de statut européen des biens communs.

Donc c’est à partir de la démocratie locale et j’espère à partir du réseau des communes pour les biens communs que notre ambition est de construire, après la présentation du 28 janvier, un nouveau modèle autour des catégories des biens communs et de démocratie participative, au delà de la seule déclinaison de la démocratie représentative.

Naples est ainsi la première Mairie en Italie qui applique la volonté des électeurs exprimée dans ce référendum des 12-13 juin 2011 où 27 millions de citoyens se sont prononcés pour que l’eau soit considérée comme un bien commun et pour que la gestion publique du service de l’eau échappe au secteur privé et aux logiques du marché.

En résumé, avec d’autres juristes comme S. Rodotà et U. Mattei nous avons préparé les textes du référendum, défendu leur admissibilité devant la Cour Constitutionnelle et au cours de ce référendum, dans le sillage de la commission Rodotà, nous avons élaboré la notion juridique de biens communs, au delà de la notion de propriété publique ou privé. Par tous ces moyens nous nous sommes battu contre la brutale privatisation forcée introduite par le Décret Ronchi, justement abrogé par le référendum.

Il faut préciser cependant que le contenu de ce décret, en opposition avec la volonté référendaire et en violation de la Constitution, à été reproposé, sauf en ce qui concerne l’eau, par Silvio Berlusconi au mois d’août et a été confirmé ensuite par Mario Monti dans le décret-loi n. 1 du 2012 (Dispositions urgentes pour la concurrence, le développement des infrastructures et la compétitivité).

Le référendum du 12-13 juin 2011 s’était pourtant prononcé non seulement contre la privatisation de l’eau mais également contre la privatisation forcée de tous les services publics locaux (transports, déchets etc.)

Contre le décret du 13 août 2011 du gouvernement Berlusconi, qui, sauf pour l’eau, permet la réintroduction du décret Ronchi, M. Vendola, président de la Région des Pouilles, nous a chargé M. Mattei et moi-même de présenter un recours devant la Cour constitutionnelle pour une déclaration d’illégitimité. Les motifs les plus relevant d’illégitimité sont la violation des articles 1 et 75 de la Constitution : le premier affirme la souveraineté du peuple, le deuxième est la norme qui règle les procédures et les effets du référendum. Mais il y a aussi des motivations de violations de la répartition de compétences entre Etat et régions.

La discussion aura lieu au cours du mois d’Avril.

Pour en revenir à Naples, « L'entreprise spéciale » Acqua Bene Comune Napoli (ABC), organisme de droit public, est né de la conscience que, dans le monde entier, les plus récentes transformations du droit ont favorisé l’émergence de la catégorie de biens communs, aussi bien du point de vue constitutionnel, normatif, jurisprudentiel que du point de vue de la politique du droit.

La base juridique de cette transformation est l’art. 114 du Code général des collectivités locales qui a défini les « entreprises spéciales» comme des institutions de droit public avec personnalité juridique et un budget autonome par rapport à la Mairie.

La norme de 2003 qui, contre le droit communautaire, avait obligé la transformation en société anonyme a été abrogée.

Le cas de Naples

Naples ABC aura pour but de gérer le bien commun par antonomase : l’eau.

Ces biens communs regroupent les choses qui sont indispensables à la jouissance des droits fondamentaux ainsi qu’au libre développement de la personne et qui doivent être également préservées dans l’intérêt des générations futures.

Comme nous l’avons dit, le conseil municipal de Naples a approuvé une modification du Statut grâce à laquelle la reconnaissance et la garantie des biens communs sont intégrées parmi les valeurs et les objectifs de ce dernier. Il s’agit des biens directement liés à la jouissance des droits fondamentaux.

Les biens communs et en premier lieu l’eau, sont donc désormais directement liés à des valeurs constitutionnelles et des valeurs faisant partie du Statut de la Commune de Naples.

Ces biens doivent être placés hors de portée du marché car ils appartiennent à tout le monde et ne peuvent donc sous aucun prétexte être privatisés. L’eau en tant que bien commun est incompatible avec les intérêts orientés vers les bénéfices et les ventes.

Acqua Bene Comune Napoli, est appelée à gérer et contrôler l’eau de la ville de Naples, mais notre projet est de gérer également les services hydriques intégrés dans les 32 autres Villes du département de Naples

Nous voulons de plus ouvrir une grande discussion dans la région au sujet de la production de l’eau et des procédures et modalités de la détermination des prix de concession des ressources hydriques.

Cette entreprise spéciale est responsable dorénavant non seulement devant tous les Napolitains mais aussi devant les générations présentes et futures. C’est la raison pour laquelle elle entend jouer, à travers les bonnes pratiques de la démocratie participative c’est-à-dire en partant de la base, son devoir constitutionnel fondamental qui consiste à défendre les biens communs menacés, à commencer par l’eau.

La justification légale de la constitution de Acqua Bene Comune Napoli c’est bien le vote exprimé par les citoyens lors du référendum des 12 et 13 juin 2011 en Italie.

La transformation de la société par actions ARIN en entreprise publique municipalisée ABC reprend les critères d’écologie, d’économie, d’efficacité, de transparence et de participation demandé par la législation communautaire.

« L’entreprise spéciale » est un organisme public à but non lucratif, géré par la Commune.

Cette entreprise est tenue d’équilibrer son budget et son exercice financier grâce à une gestion autonome.

Son activité suit les objectifs et les programmes de la politique locale c’est-à-dire de la Commune et de ses citoyens. Par conséquent, les procédures de l’entreprise passent par l’approbation des actes fondamentaux et la couverture des dépenses sociales de la part de la Commune.

La qualité du service et la durabilité de l’entreprise sont un enjeu majeur pour le service public par rapport aux objectifs quantitatifs en général retenus, et communiqués de façon plus ou moins transparente, dans les cas de gestion par le secteur privé.

Le statut de Acqua Bene Comune Napoli a prévu un conseil d’administration représentatif des associations de protection de l’environnement (2 membres) avec vote de délibération. Les deux autres sont nommés par le Maire.

C’est pourquoi je trouve que cette structure et ce mode de fonctionnement sont plus démocratiques que celui d’Eau de Paris qui a prévu seulement un vote de délibération par les associations.

Son conseil d’administration comporte 2 catégories d’administrateurs : technique et citoyenne.

Les membres des deux catégories sont nommés par le maire, mais ceux de la deuxième sont nommés par un processus de désignation qui part de la société civile.

On a prévu aussi un comité de surveillance, défini dans un règlement successif approuvé par l’exécutif, où siègent non seulement les représentants des usagers mais aussi des employés de l’entreprise.

Ce comité permettra d’évaluer les problèmes de conflits possibles entre les décisions politiques concernant le secteur de l’eau et sa distribution d’une part et les usagers d’autre part et de les affronter.

De plus, cette confrontation – évaluation sera plus accessible aux citoyens et donc plus transparente.

Voilà ce que signifie pour nous une « gestion publique participative » : une implication concrète des citoyens dans le secteur de la gestion des biens communs, principe fondamental qui était prévu à l’origine dans la Région des Pouilles, lors du processus de transformation du statut juridique de l’AQP s.p.a de société par actions en entreprise publique et qui a été par la suite éliminé.

De plus, le statut prévoit que si l’administration municipale, pour des raisons d’ordre écologique ou social, et suivant les objectifs institutionnels qu’elle s’est fixés, décide que l’entreprise doit effectuer tel service ou mener telle activité dont le coût ne peut être amorti, les dépenses engagées devront être couvertes de toute façon.

C’est dans cette perspective écologique et sociale que les articles 27 et 28 du Statut de ABC doivent être lus car ils respectent et garantissent les dépenses minima quotidiennes ainsi que le fonds de solidarité et de coopération internationale.

Pour finir, nous espérons qu’un « vent nouveau » souffle de Naples et qu’il permettra de réagir concrètement aux mesures budgétaires prises en août dernier par le Président du Conseil Monti qui ont piétiné non seulement les souhaits exprimés par les électeurs lors du référendum mais surtout la souveraineté populaire.

Concluant sur cette notion de souveraineté populaire et sur les relations entre biens communs et participation citoyenne, je voudrais définir notre action comme le « Laboratoire de Naples », un laboratoire qui, dans mon ambition, doit changer les relations entre politique, administration et citoyens pour le contrôle et la gestion des biens communs.

Les étapes de la transformation :

  1.  16 juin 2011 déliberation de l'Exécutif de la marie de Naples qui signe la volonté politique ; 
  2. 23 septembre délibération de l'Exécutif de la Marie de Naples qui approuve le Statut de ABC et la transformation de la société anonyme en EPIC ; 
  3. 26 octobre 2011 délibération du Conseil Municipal de Naples qui approuve a majorité la transformation et le Statut de ABC ; 
  4. 31 juillet 2012 le CDA de ABC approuve le plan financier et économique ; 
  5. 21 novembre 2012 l'Assemblée de ABC approuve le plan financier avec la signature du Président des notaires italiens Prof. Giancarlo Laurini.

Naples est la seul Ville qui a respecté la volonté du référendum!

Bibliographie

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